达宁普法丨从“两权分离”到“三权分置”——土地经营权流转合同的法律效力与风险防范

       我国农村土地制度变革的核心主线，是土地权利配置的不断优化。

第一阶段（1978—2014年）：“两权分离”制度的建立与完善

改革开放以前，农村实行“集体所有、集体经营”的人民公社体制，土地所有权与经营权高度合一。1982年中央一号文件正式肯定家庭联产承包责任制，实现了土地所有权归集体、承包经营权归农户的“两权分离”，极大地激发了农民的生产积极性。

此后，法律层面不断夯实这一制度。1993年，“两权分离”制度获得宪法确认。2002年，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，进一步保护了农民的承包经营权。2007年，《物权法》将土地承包经营权明确界定为“用益物权”，赋予了其更强的物权效力。

第二阶段（2014年至今）：“三权分置”改革与法制化

随着工业化、城镇化进程加快，农村劳动力大量转移，土地流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。2013年，习近平总书记视察武汉农村产权交易所时首次提出农村土地“三权分置”思想；2014年，“土地经营权”一词首次在中央一号文件中以原则性表述出现；2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式确立了“坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的制度框架。

2018年12月29日，《农村土地承包法》完成自2003年颁布以来的首次大修，于2019年1月1日正式施行。新法第九条明确规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”这标志着“三权分置”制度从政策层面上升为法律规范，实现了农村土地权利配置的重大变革。

第三阶段（2021年至今）：民法典的体系化确认与配套制度完善

2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，在物权编中进一步巩固了“三权分置”的改革成果。民法典第三百三十九条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”第三百四十条规定：“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”第三百四十一条规定：“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”

与此同时，农业农村部于2021年3月1日起施行《农村土地经营权流转管理办法》，取代了2005年颁布的旧办法，围绕落实“三权分置”制度、规范流转行为、强化风险防控作出了系统规定。

准确理解土地承包权与经营权的法律性质，是判断流转合同效力的前提。

土地承包经营权是农户通过与集体经济组织签订承包合同而取得的用益物权。根据民法典第三百三十一条，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。设立土地承包经营权的方式只有一种——以家庭为单位，通过与集体经济组织签订承包合同而设立。取得土地承包经营权的主体只能是集体经济组织内部的农户家庭。

土地经营权则是从土地承包经营权中派生出来的新型权利。设立土地经营权的方式有两种：一是民事主体与土地承包经营权人直接订立流转合同设立；二是民事主体通过招标、拍卖、公开协商等方式与集体土地所有权人签订承包合同而设立。相较于土地承包经营权，土地经营权的取得主体范围更广，只要具备农业经营能力或资质的组织和个人均可取得，不再限于本集体经济组织成员。

在权利性质上，学界与司法实践已逐渐形成共识——土地经营权应被界定为用益物权。民法典第三百四十一条关于五年以上流转期限的土地经营权可以登记、具有对抗效力的规定，也进一步印证了其物权属性。

土地经营权流转合同是连接承包方与受让方的法律纽带，其效力问题直接关系到流转双方的权益保障。根据现行法律规定和司法实践，以下几类情形值得重点关注：

（一）合同效力的基本原则

土地经营权流转合同自依法成立时生效，对双方当事人具有法律约束力。根据《农村土地承包法》第三十八条，土地经营权流转应当遵循依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。需要注意的是，土地流转合同未报发包方备案，并不影响合同的效力。最高人民法院相关司法解释明确规定，发包方仅以土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。

（二）合同无效的常见情形

实践中，以下情形可能导致土地经营权流转合同被认定为无效或部分无效：

其一，流转期限超过承包期剩余期限的，超出部分无效。根据《农村土地承包法》第三十八条第三项，土地经营权流转期限不得超过承包期的剩余期限。如果合同约定的流转期限超出了承包期的剩余部分，超出部分依法无效。

其二，改变土地农业用途的合同无效。土地经营权流转不得改变承包土地的农业用途。如果受让方擅自将耕地用于非农建设，承包方可以依法解除合同，合同中对改变用途的约定也属无效。

其三，未经法定民主议定程序对外发包的合同可能无效。对于村集体将土地发包给集体经济组织以外个人的情形，如果未经法定民主议定程序，人民法院可以依法认定合同无效，以切实维护村集体及其成员的合法权益。

其四，合同约定不明时的效力认定规则。在涉土地承包经营权纠纷中，如协议中未明确约定转让的是土地承包经营权还是土地经营权，在当事人对协议内容理解有分歧的情况下，应当根据鼓励交易、维护交易安全及诚实信用原则，认定土地转让行为系土地经营权的流转而非土地承包经营权的转让，从而最大限度地维护合同的稳定性。

（三）融资担保的特别规定

土地是农民的“命根子”，也是农业经营主体的核心生产资料。在当前土地流转日益活跃的背景下，为防范法律风险，保障各方合法权益，我们温馨提示：

第一，签订书面合同，明确关键条款。 土地经营权流转应当签订书面合同，合同中应明确流转期限、流转价款及支付方式、双方权利义务，以及土地被依法征收、征用时补偿费的归属等事项。切勿因“熟人关系”或“图省事”而仅作口头约定。

第二，核查承包期限，避免“超期流转”。 受让方在签订流转合同前，应核实承包方的土地承包经营权证书，确认承包期的剩余期限，确保约定的流转期限不超过承包期剩余年限。

第三，坚守农业用途，杜绝“非农化”。 土地经营权流转必须确保农地农用，不得擅自改变土地的农业用途。受让方擅自改变农业用途的，承包方有权依法解除合同，受让方还将承担相应法律责任。

第四，尊重法定程序，防范“无效风险”。 承包方流转土地经营权应遵循自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫流转；村集体对外发包土地的，应严格履行法定民主议定程序；受让方再流转土地经营权或进行融资担保的，应事先取得承包方书面同意并向发包方备案。

第五，留存证据材料，及时依法维权。 发生土地经营权流转纠纷时，应及时保存合同文本、付款凭证、沟通记录等证据材料，通过协商、调解或诉讼等合法途径解决争议。必要时，及时寻求专业律师的法律支持。

土地制度是农村的基础制度，“三权分置”改革为农业现代化注入了新的活力。正确理解土地承包权与经营权的法律内涵，规范签订土地经营权流转合同，既是维护自身权益的现实需要，也是促进农村土地资源优化配置、推动乡村振兴的法治保障。

安徽达宁律师事务所，深耕土地法律实务，竭诚为您提供专业、优质的法律服务。